Administração Indireta

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

A fundação, como pessoa jurídica oriunda do direito privado, se caracteriza pela circunstancia de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a certo fim social. São características básicas das fundações: a figura do instituidor, o fim social da entidade e a ausência de fins lucrativos. Desse modo, há uma divisão entre fundações privadas (instituídas por pessoas da iniciativa privada) e fundações publicas (quando o estado tiver sido o instituidor).

Sobre sua natureza jurídica, há duas correntes: A primeira (dominante) defende a existência de dois tipos de fundações publicas, as de direito publico e as de direito privado. Aquelas ostentando personalidade jurídica de direito publico e estas sendo dotadas de personalidade jurídica de direito privado. Por esse entendimento, as fundações de direito publico são caracterizadas como verdadeiras autarquias e algumas vezes denominadas de fundações autárquicas. O stf optou por esse entendimento. A outra corrente diz que mesmo instituída pelo poder publico, as fundações publicas tem sempre personalidade jurídica de direito privado inerente a esse tipo de pessoa jurídica.

O único fator que do qual se pode extrair pequeno elemento de diferenciação reside na origem dos recursos, admitindo-se que serão fundações estatais de direito publico aquelas cujos recursos tiverem previsão própria no orçamento de pessoa federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais verbas, ao passo que de direito privado serão aquelas que sobrevivem basicamente com as rendas dos serviços que prestem e com outras rendas e doações oriundas de terceiros.

Fundação publica é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito publico, com, autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Adquirem personalidade jurídica com a INSCRIÇAO DA ESCRITURA PUBLICA DE SUA CONSTITUIÇAO NO REGISTRO CIVIL DE PESSOAS JURIDICAS, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações.

Tem como característica fundamental o não interesse no lucro. O lucro é somente compatível com as sociedades civis e comerciais que visem, na verdade, a distribuir tais rendimentos a seus sócios. As fundações são entidades de fins não-lucrativos e se, em sua atividade, houver valores que ultrapassem os custos de execução, tais valores não se configurarão tipicamente como lucro, mas sim como superávit, necessário ao pagamento dos fins sociais. Nelas, portanto, o aspecto social sobreleva ao fator econômico.

Os fins a que se destinam as fundações publicas são sempre de caráter social e suas atividades se caracterizam como serviços públicos. O comum é que se destinem a: assistência social, assistência medica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa e atividades culturais. Ex: Fundação Escola de Adm. Publica, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico, Fundação Casa de Rui Barbosa, Fundação Nacional do Índio, Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Fundação Nacional de Saúde, etc.

No caso de fundações publicas de direito privado, a lei apenas autoriza a criação da entidade, a personalidade dessas fundações é adquiridas com a inscrição da escritura no registro civil de pessoas jurídicas. Se a fundação publica for de natureza autárquica, ou seja, de direito publico, a própria lei da nascimento a entidade. A extinção das fundações decorre também de lei, que autorizara a extinção de fundações de direito privado e ela mesma extinguirá as de direito publico.

Se submetem ao regime jurídico de direito publico, descartadas as normas de direito privado reguladoras das fundações particulares. Cabe à elas o privilegio tributário da imunidade tributaria, relativas aos impostos, patrimônio e serviços federais, estaduais e municipais. Os bens do patrimônio das fundações publicas são públicos, e das fundações privadas, bens privados.

Quanto ao pessoal, em relação as fundações publicas de direito publico o regime jurídico do pessoal pode ser estatuário ou trabalhista. No caso das fundações publicas de direito privado, o pessoal deve se sujeitar ao regime trabalhista comum traçado na CLT.

Fonte: Manual de Direito Administrativo - José dos Santos Carvalho Filho

Administração Indireta

EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Essas entidades são dotadas de personalidade jurídica de direito privado e delas se vale o estado para possibilitar a execução de alguma atividade de seu interesse com maior flexibilidade, sem as travas do emperramento burocrático indissociáveis das pessoas de direito publico. Apesar do termo empresa pública, cuida-se de pessoas de direito privado, o termo indica apenas que a forma empresarial adotada pelo Estado não é livre, mas, ao revés, há uma relação de controle entre o Estado e tais empresas. As sociedades de economia mista são sociedades por ações, adequadas para atividades empresariais, sendo as ações distribuídas entre o governo e particulares, com o visível objetivo de reforçar ao empreendimento a que se propõe. Sendo pessoas também privadas, conduzem-se na vida econômica com maior versatibilidade, a exemplo do que ocorre com as empresas públicas.

            Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração indireta do estado, criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, para que o governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de serviços públicos. Ex: Correios, FINEP (financiadora de estudos e projetos, Casa da moeda, Caixa Econômica, BNDES, SERPRO.

            Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração indireta do estado, criadas por autorização legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário pertença ao Poder público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos. Ex: Banco do Brasil s.a., Banco da Amazônia s.a., Instituto de Resseguros do Brasil, PETROBRAS (petróleo brasileiro s.a.).

            Quanto a personalidade jurídica, as duas tem personalidade jurídica de direito privado, o que as torna diferente das autarquias. Essas pessoas administrativas, tendo personalidade de direito privado, embora sob a direção institucional do estado, possibilitam maior versatilidade em sua atuação, quando voltadas para atividades econômicas. O estado através delas se assemelha de certa forma a um empresário, que precisa de celeridade e eficiência para atingir seus objetivos. O fato de terem personalidade jurídica de direito privado não as coloca em nível de igualdade com as pessoas jurídicas da iniciativa privada.

            Ambas são criadas por lei; dotadas de personalidade jurídica de direito privado, não é a lei em si que as cria, a lei, na verdade, AUTORIZA a criação. Somente por lei especifica poderá ser criada autarquia e AUTORIZADA A INSTITUIÇAO DE EMPRESA PÚBLICA, DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E DE FUNDAÇÃO, cabendo à lei complementar, neste ultimo caso, definir as áreas de sua atuação.

            No aspecto de criação da pessoa, o regime a ser adotado é o de direito privado, os atos constitutivos da entidade devem ser inscritos no registro próprio, fato que da inicio à existência legal da pessoa jurídica. A extinção das empresas publicas e das sociedades de economia mista reclama lei autorizadora. Ou seja, o poder executivo não tem competência exclusiva para dar fim às entidades.

            EMPRESAS SUBSIDIÁRIAS são aquelas cujo controle e gestão das atividades são atribuídas à empresa publica ou à sociedade de economia mista diretamente criadas pelo estado. O estado cria e controla diretamente determinadas sociedades de economia mista e esta, por sua vez, passa a gerir uma nova sociedade mista, tendo também o domínio do capital votante. Sua criação também depende de autorização legislativa e são controladas, embora de forma indireta, pela pessoa federativa, que instituiu a entidade primaria. O estado então é afinal quem exerce o controle direto ou indireto sobre todas.

            O objetivo de ambas (sociedade de economia mista e empresa publica) é o desempenho de atividades de caráter econômico. Parte da doutrina diz que são dois objetivos, a exploração de atividades econômicas e a prestação de serviços públicos. Quanto a este ultimo, somente aqueles que, mesmo sendo prestados por empresa estatal, poderiam sê-lo pela iniciativa privada, excluindo então aqueles serviços próprios do estado.

            Quanto ao regime jurídico, as sociedades de economia mista e as empresas publicas exibem dois aspectos inerentes à sua condição jurídica: de um lado, são pessoas jurídicas de direito privado, e do outro, pessoas sob o controle do estado. não estão sujeitas inteiramente a regime de direito nenhum, seu regime tem certa natureza hibrida, já que sofrem o influxo de normas de direito publico e de direito privado. Quando se trata de aspecto relativo ao exercício em si da atividade econômica, predominam as normas de direito privado, e incidem as normas de direito publico naqueles aspectos ligados ao controle administrativo resultante de sua vinculação à pessoa federativa.

            A norma determina que tais entidades devem sujeitar-se ao regime jurídico das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações tributarias, e não poderão gozar de privilégios ficais não extensivos às do setor privado.

DIFERENÇAS:      

Constituição do capital – Nas sociedades de economia mista, o capital é formado da conjunção de recursos oriundos das pessoas de direito publico ou de outras pessoas administrativas, de um lado, e de recursos de iniciativa privada, de outro. As parcelas do capital, representadas por ações, são distribuídas entre a entidade governamental e particulares, devendo haver domínio do capital por parte do Estado ou de outra pessoa a ele vinculado. (sociedades de mera participação do estado não são consideradas sociedade de economia mista).     Na composição do capital das empresas públicas, só é adminissivel que participem do capital pessoas administrativas, seja qual for o seu nível federativo ou sua natureza jurídica (publica ou privada). Terão de ser pessoas integrantes da Administração publica. Em conseqüência, estão impedidas de participar do capital as pessoas da iniciativa privada, sejam elas físicas ou jurídicas.

Forma Jurídica – As sociedades de economia mista devem ter a forma de sociedades anônimas. Por terem essa forma societária, própria do direito privado, as sociedades de economia mista são reguladas basicamente pela lei das sociedades por ações. Já em relação as empresas publicas, elas podem revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito, podem ser empresas publicas unipessoais (capital pertence exclusivamente a pessoa instituidora) ou pluripessoais (capital dominante da pessoa criadora e recursos de outras pessoas administrativas).  

Foro Processual - as empresas publicas tem seus litígios processados e julgados pela justiça federal e as sociedades de economia mista tem suas ações processadas e julgadas na justiça estadual.

Quanto ao patrimônio, quando os bem são transferidos para o patrimônio dessas entidades, passam a caracterizar-se como bem privado, sujeito à sua própria administração. Não são atribuídas a eles as prerrogativas dos bens públicos, como a imprescritibilidade, impenhorabilidade a analienabilidade condicionada, etc. No caso de extinção da entidade, a regra é que, liquidadas as obrigações por ela assumidas em face de terceiros, o patrimônio será incorporado à pessoa controladora, qualificando-se então como públicos esses bens após a incorporação.

O pessoal das empresas publicas e das sociedades de economia mista se submetem ao regime trabalhista comum, cujos princípios e normas se encontram na CLT, por isso o vinculo jurídico que se firma entre os empregados e aquelas pessoas administrativas tem natureza contratual, já que atrelados por contrato típico. Sendo assim, litígios nas relações de trabalho devem ser processados e julgados na Justiça do trabalho.

Não se aplica o regime falimentar a essas pessoas paraestatais, independentemente da atividade que desempenhem. Sejam, pois, prestadoras de serviços públicos ou voltadas a atividades econômicas empresarias, serão excluídas do processo falimentar aplicável às sociedades empresarias  do setor privado em geral.

 Fonte: Manual de Direito Administrativo - José dos Santos Carvalho Filho

Administração Indireta

AUTARQUIAS

Tem o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do estado, de onde se originou. Se trata de uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo estado para o desempenho de atividade predeterminada, dotada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres. O estado, quando cria autarquias, visa atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não podem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é meramente administrativa, por tal motivo é que se pode afirmar que, enquanto a autonomia é o próprio estado a autarquia é apenas uma pessoa administrativa criada pelo estado.

Autarquias territoriais são desmembramentos geográficos em certos paises, normalmente com regime unitário aos quais o poder central outorga algumas prerrogativas de ordem política e administrativa, permitindo-lhes uma relativa liberdade de ação; as Autarquias Institucionais nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para se desemcumbirem de tarefas para as quais a lei destinou. Trata-se de meras pessoas administrativas sem delegação política estatal, limitando-se a perseguir os objetivos que lhes foram impostos.

Pode-se conceituar autarquia como a pessoa jurídica de direito público, integrante da administração indireta, criada por lei para desempenhar função que, despida de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado. Exemplo: INCRA, INSS, IBAMA, DNOCS.

As autarquias tem personalidade jurídica de pessoa jurídica de direito público, e sendo criadas por lei, tem inicio de sua existência ao mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora. É, portanto, com o inicio da vigência da lei criadora que tem inicio a personalidade jurídica das autarquias. A lei de criação da autarquia deve ser da iniciativa privativa do chefe do executivo, e para sua extinção, é também a lei o instrumento jurídico adequado. A organização das autarquias é delineada através de ato administrativo, normalmente decreto do chefe do executivo. No ato de organização são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos órgãos componentes e à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade autárquica.

Tem como objeto ser destinada a executar atividades típicas da administração publica, sendo atribuída a estas a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil. Ex: serviço de assistência a regiões inóspitas ou serviço medico.

Podem ser classificadas quanto ao nível federativo (tem autonomia para estabelecer os objetos, planos de cargos e salários dos servidores, organizações.- não são permitidas autarquias interestaduais ou intermunicipais); quanto ao objeto (assistenciais, culturais, previdenciárias, etc) e quanto ao regime jurídico/natureza (regidas por disciplina especifica, cuja característica seria a de atribuir prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias, como a ANEEL, ANATEL, ANVISA, ANP – tem como elementos definidores o poder normativo técnico, autonomia decisória, independência administrativa e autonomia econômico-financeira), no entanto todas elas estão sujeitas à mesma disciplina constitucional.

A questão do patrimônio, a natureza dos bens de autarquia é a de bens públicos, não podem ser penhorados e não é livre para o administrador autárquico a sua alienação, é necessário que o administrador obedeça as regras gerais reguladoras dessa especial atividade administrativa, a alienabilidade dos bens públicos. O regime de pessoal das autarquias poderá ser estatuário ou trabalhista, conforme o que a lei estabelecer.

Quanto ao controle judicial, as autarquias pratica atos administrativos típicos e atos de direito privado. Os atos de direito privado são controlados no judiciário pelas vias comuns adotadas na legislação processual, tal como ocorre com atos jurídicos normais praticados por particulares. Os atos administrativos são controlados no judiciário tanto por vias comuns quanto pelas especiais. É preciso ressalvar que tais elementos dos atos autárquicos devem resultar de valoração sobre conveniência e oportunidade da conduta.

No que diz respeito ao foro dos litígios judiciais, as autarquias nos litígios comuns tem suas causas processadas e julgadas na justiça federal. Há previsão de foro especifico para a as causas relativas à falência, acidentes de trabalho e as sujeitas à justiça eleitoral e do trabalho. Em razão de execução tramita perante a justiça estadual.

Aos atos e contratos, sua extinção pode-se dar pela invalidação ou pela revogação. Fora daqueles contratos típicos do direito privado, os ajustes firmados por autarquias se caracterizam como contratos administrativos.

Fonte: Manual de Direito Administrativo - José dos Santos Carvalho Filho

Administração Indireta

ENTIDADES PARAESTATAIS

Paraestatal significa ao lado do estado, paralelo a ele. Entidades paraestatais desse modo, são aquelas pessoas jurídicas que atuam ao lado e em colaboração com o estado. Há juristas que entendem serem entidades paraestatais aquelas que, tendo personalidade jurídica de direito privado (não incluindo autarquias), recebem amparo oficial do Poder Publico, como as empresas publicas, sociedades de economia mista, fundações publicas e entidades de cooperação governamental, como o SESI, SENAI, SESC, SENAC, etc. Na pratica tem-se encontrado o emprego da expressão empresas paraestatais, sendo nelas enquadradas as pessoas de economia mista e empresas publicas. Toda pessoa jurídica que tivesse vinculo institucional com a pessoa federativa, de forma a receber desta os mecanismos estatais de controle, estariam enquadradas como entidade paraestatais.

 
Fonte: Manual de Direito Administrativo - José dos Santos Carvalho Filho

Administração Indireta

É o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva administração direta, tem o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. É formada por pessoas jurídicas, e o objetivo de sua instituição é a atuação estatal descentralizada (natureza da função), a execução de algumas tarefas do seu interesse por outras pessoas jurídicas. Quando não pretende executar determinada atividade através de seus próprios órgãos, o poder publico transfere a sua titularidade ou a mera exceção a outras entidades, surgindo então o fenômeno da delegação. Enquanto a administração direta é composta de órgãos internos do estado, a administração indireta se compõe de pessoas jurídicas, também denominadas de ENTIDADES, dotadas de personalidade jurídica própria (autarquias, empresas publicas, sociedades de economia mista e fundações publicas).

Administração Direta

Conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercicio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. o objetivo dessa atuação é o desempenho das múltiplas funções administrativas atribuídas ao poder publico em geral. Natureza de função: atividade centralizada. Quando se fala em Estado, estão sendo considerados os entes federativos, e essa administração direta do estado abrange todos os órgãos dos poderes políticos das pessoas federativas cuja competência seja a de exercer atividade administrativa.

Quanto a sua composição, na esfera federal se compõe de órgãos de duas classes distintas, presidência da republica e ministérios. Na esfera estadual, governadoria do estado, órgãos de assessoria do governador e secretarias estaduais com os órgãos que as compõe. Na esfera municipal, é composta pela prefeitura, eventuais órgãos de assessoria do prefeito e secretarias municipais com seus órgãos internos.

CONTRATOS DE GESTÃO: mecanismo funcional que tem por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. Trata-se de verdadeiro contrato de gerenciamento, constituindo objeto do ajuste o exercício de funções diretivas por técnicos especializados, fato que poderá ensejar uma administração mais eficiente e menos dispendiosa dos órgãos e pessoas da administração. É ajustado entre os administradores e o poder público.

Fonte: Manual de Direito Administrativo - José dos Santos Carvalho Filho

Administração Pública

Federação e Autonomia: Características básicas da federação: descentralização política, poder de autoconstituiçao, participação das vontades dos entes integrantes na formação da vontade nacional. Decorre do sistema federativo o principio da autonomia de seus entes integrantes na organização político-administrativa do Estado. São dotados de independência dentro dos parâmetros constitucionais e há a inexistência de hierarquia entre eles, gozando de poder de autodeterminação.

Função Administrativa: é através dela que o estado cuida da gestão de todos os seus interesses e de toda a coletividade. É desempenhada por todos os poderes da união, estados, distrito federal e dos municípios, abrangendo todos os órgãos que, gerindo os interesses estatais e coletivos, não estejam voltados à legislação ou à jurisdição.

Administração pública: no sentido objetivo exprime a idéia de atividade, tarefa, ação, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcançar. No sentido subjetivo, a expressão indica o universo de órgãos e pessoas que desempenham a mesma função.

Organização – centralização e descentralização: a organização administrativa resulta de um conjunto de normas jurídicas,. Como o estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua organização se calca em três situações fundamentais: centralização, descentralização e desconcentração. A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente (órgãos e agentes administrativos); pela descentralização, ele o faz indiretamente (delega atividade a outras entidades); na desconcentração desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua organização estrutural. Quando se fala em centralização, a idéia é do desempenho direto das atividades públicas pelo estado e descentralização com o exercício da atividade de modo indireto.

Princípios Regedores da Administração Pública: Não há qualquer restrição quanto à esfera de aplicação nos princípios administrativos constitucionais básicos (LIMPE).

Fonte: Manual de Direito Administrativo - José dos Santos Carvalho Filho